鄉村振興 | 農村產業融合發展用地保障政策解讀
2021年2月25日全國脫貧攻堅總結表彰大會上，習近平總書記作出“要切實做好鞏固脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接各項工作，讓脫貧基礎更加穩固、成效更可持續”的重要指示，同日，國家鄉村振興局正式掛牌成立。
鄉村振興作為鞏固脫貧攻堅成果的重要抓手被上升至新的戰略高度。
鄉村振興戰略由來已久。2017年10月黨的十九大報告就提出，農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重，實施鄉村振興戰略。
2020年10月，黨的十九屆五中全會再次作出“優先發展農業農村，全面推進鄉村振興”“發展縣域經濟，推動農村一二三產業融合發展”的重大決策部署。
鄉村產業振興是鄉村振興的物質基礎，是人才振興、文化振興、生態振興、組織振興的物質保障。
而鄉村產業要發展，一二三產要融合，鄉村業態要豐富，都離不開用地支持。
為響應中央決策部署，近日自然資源部、國家發展改革委、農業農村部發布《關于保障和規范農村一二三產業融合發展用地的通知》（以下簡稱《通知》），《通知》對如何有效保障農村一二三產業融合發展用地需求，給出了進一步指示。
本文擬在分析農村產業用地困境，梳理農村產業用地政策的基礎上對農村產業融合發展用地保障問題進行探討。
一
農村三產融合用地概念
根據《通知》，農村一二三產業融合發展用地是以農業農村資源為依托，拓展農業農村功能，延伸產業鏈條，涵蓋農產品生產、加工、流通、就地消費等環節，用于農產品加工流通、農村休閑觀光旅游、電子商務等混合融合的產業用地，土地用途可確定為工業用地、商業用地、物流倉儲用地等。
二
目前農村產業融合發展所面臨的用地困境
近年來，以農業農村資源為依托的新業態大量涌現，產業融合日益加深。新增用地指標不足、存量用地流轉不暢等問題凸顯。
（一）建設用地指標獲取困難，用地供給保障不足
根據《國土資源部、農業部關于完善設施農用地管理有關問題通知》（國土資發〔2010〕155號）規定，在以農業為依托的休閑觀光項目以及各類農業園區，涉及建設永久性餐飲、住宿、會議、大型停車場、工廠化農產品加工、中高檔展銷等的用地，不屬于設施農用地范圍，按非農建設用地管理。
與之對應，《通知》對一二三產業融合發展用地的土地用途進一步明確為工業用地、商業用地、物流倉儲用地等。
目前我國對建設用地實行規劃和計劃雙重管理。
首先，土地規劃用途必須為建設用地屬性，滿足用地規劃，否則在使用土地以前需調整土地規劃。
其次，還需擁有新增建設用地指標。我國對新增建設用地指標實行計劃管理，從國家層面逐級往下劃分，而到農村層面，新增建設用地指標必然會進一步下降。
此外，還需要克服耕地占補平衡、林地占補平衡、嚴禁占用基本農田等諸多問題。
因此，農村產業發展面臨建設用地指標不足的嚴峻現狀。
（二）現行土地用途管制制度難以滿足農村產業用地需求
現行土地用途管制制度難以適應農村產業發展用地需求。
一方面，土地用途分類滯后于農村產業發展需要。現行土地利用現狀分類以糧食生產、農產品加工等單一產業類型設置為主要出發點，并未考慮到農村產業結構調整、產業融合等產業發展的靈活性，對農村產業發展形成了一定的阻礙。
此外，對于新出現的農村產業土地利用類型，也難以及時做出回應，造成管理上的困局。
另一方面，隨著農村產業的快速發展尤其是產業融合的不斷深化，使農業用途與非農用途交織在一起，也使當前的土地用途管制體系無法適從。
三
農村三產融合用地政策保障梳理
近年來為了助力鄉村振興，支持農村產業發展，解決農村產業融合用地困境，國家相繼出臺多項農村產業融合用地扶持政策，具體見下表。
時間 | 文件名稱 | 文件內容 |
2015年8月18日 | 《農業部關于積極開發農業多種功能大力促進休閑農業發展的通知》 | ????支持農民發展農家樂，閑置宅基地整理結余的建設用地可用于休閑農業。鼓勵利用村內的集體建設用地發展休閑農業，支持有條件的農村開展城鄉建設用地增減掛鉤試點，發展休閑農業。鼓勵利用“四荒地”（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）發展休閑農業，對中西部少數民族地區和集中連片特困地區利用“四荒地”發展休閑農業，其建設用地指標給予傾斜。 |
2015年12月30日 | 《國務院辦公廳關于推進農村一二三產業融合發展的指導意見》（國辦發〔2015〕93號） | ????鼓勵各類社會資本投向農業農村，發展適合企業化經營的現代種養業，利用農村“四荒”（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）資源發展多種經營，開展農業環境治理、農田水利建設和生態修復。對社會資本投資建設連片面積達到一定規模的高標準農田、生態公益林等，允許在符合土地管理法律法規和土地利用總體規劃、依法辦理建設用地審批手續、堅持節約集約用地的前提下，利用一定比例的土地開展觀光和休閑度假旅游、加工流通等經營活動。 |
2016年12月31日 | 《中共中央、國務院關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》（2017年中央一號文件） | ????探索建立農業農村發展用地保障機制。優化城鄉建設用地布局，合理安排農業農村各業用地。完善新增建設用地保障機制，將年度新增建設用地計劃指標確定一定比例用于支持農村新產業新業態發展。在控制農村建設用地總量、不占用永久基本農田前提下，加大盤活農村存量建設用地力度。允許通過村莊整治、宅基地整理等節約的建設用地采取入股、聯營等方式，重點支持鄉村休閑旅游養老等產業和農村三產融合發展。 |
2017年5月31日 | 《財政部、農業部關于深入推進農業領域政府和社會資本合作的實施意見》（財金〔2017〕50號） | 加強項目用地保障。各地農業部門、財政部門要積極協調相關土地部門，在保障耕地占補平衡的基礎上，在當地土地使用中長期規劃中全面考慮農業PPP項目建設需求，并給予優先傾斜，為項目用地提供有效保障。 |
2017年12月7日 | 《國土資源部 國家發展改革委關于深入推進農業供給側結構性改革做好農村產業融合發展用地保障的通知》（國土資規〔2017〕12號） | 鄉（鎮）土地利用總體規劃可以預留少量（不超過5%）規劃建設用地指標，用于零星分散的單獨選址農業設施、鄉村旅游設施等建設。做好農業產業園、科技園、創業園用地安排，合理保障農業產業園區建設用地需求。 加強建設用地計劃指標支持。安排一定比例年度土地利用計劃，專項支持農村新產業新業態和產業融合發展。對利用存量建設用地進行農產品加工、農產品冷鏈、物流倉儲、產地批發市場等項目建設或用于小微創業園、休閑農業、鄉村旅游、農村電商等農村二三產業的市、縣，可給予新增建設用地計劃指標獎勵。 鼓勵土地復合利用。允許在不破壞耕作層的前提下，對農業生產結構進行優化調整，仍按耕地管理。鼓勵農業生產和村莊建設等用地復合利用，發展休閑農業、鄉村旅游、農業教育、農業科普、農事體驗等產業，拓展土地使用功能，提高土地節約集約利用水平。在充分保障農民宅基地用益物權、防止外部資本侵占控制的前提下，探索農村集體經濟組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農房及宅基地，按照規劃要求和用地標準，改造建設民宿民俗、創意辦公、休閑農業、鄉村旅游等農業農村體驗活動場所。 加快“房地一體”的農村宅基地和集體建設用地確權登記頒證工作，為農村新產業新業態發展提供產權保障和融資條件。 |
2018年9月26日 | 中共中央、國務院印發《鄉村振興戰略規劃(2018-2022年)》 | 鄉鎮土地利用總體規劃可以預留一定比例的規劃建設用地指標，用于農業農村發展。根據規劃確定的用地結構和布局，年度土地利用計劃分配中可安排一定比例新增建設用地指標專項支持農業農村發展。鼓勵農業生產與村莊建設用地復合利用，發展農村新產業新業態，拓展土地使用功能。 完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”。在符合土地利用總體規劃前提下，允許縣級政府通過村土地利用規劃調整優化村莊用地布局，有效利用農村零星分散的存量建設用地。對利用收儲農村閑置建設用地發展農村新產業新業態的，給予新增建設用地指標獎勵。 |
2019年2月 | 《中共中央、國務院關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》（2019年中央一號文件） | 保持農村土地承包關系穩定并長久不變，研究出臺配套政策，指導各地明確第二輪土地承包到期后延包的具體辦法，確保政策銜接平穩過渡。穩慎推進農村宅基地制度改革，拓展改革試點，豐富試點內容，完善制度設計。抓緊制定加強農村宅基地管理指導意見。研究起草農村宅基地使用條例。 |
2019年5月29日 | 自然資源部辦公廳印發《關于加強村莊規劃促進鄉村振興的通知》（自然資辦發〔2019〕35號） | 允許在不改變縣級國土空間規劃主要控制指標情況下，優化調整村莊各類用地布局。各地可在鄉鎮國土空間規劃和村莊規劃中預留不超過5%的建設用地機動指標，村民居住、農村公共公益設施、零星分散的鄉村文旅設施及農村新產業新業態等用地可申請使用。對一時難以明確具體用途的建設用地，可暫不明確規劃用地性質。。 |
2020年1月2日 | 《中共中央、國務院關于抓好“三農”領域重點工作確保如期實現全面小康的意見》（2020年中央一號文件） | 輔助設施用地納入農用地管理，根據生產實際合理確定輔助設施用地規模上限。農業設施用地可以使用耕地。在符合國土空間規劃前提下，通過村莊整治、土地整理等方式節余的農村集體建設用地優先用于發展鄉村產業項目。新編縣鄉級國土空間規劃應安排不少于10%的建設用地指標，重點保障鄉村產業發展用地。省級制定土地利用年度計劃時，應安排至少5%新增建設用地指標保障鄉村重點產業和項目用地。農村集體建設用地可以通過入股、租用等方式直接用于發展鄉村產業。按照“放管服”改革要求，對農村集體建設用地審批進行全面梳理，簡化審批審核程序，下放審批權限。 |
2021年1月4日 | 《中共中央、國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》（2021年中央一號文件） | 完善盤活農村存量建設用地政策，實行負面清單管理，優先保障鄉村產業發展、鄉村建設用地。根據鄉村休閑觀光等產業分散布局的實際需要，探索靈活多樣的供地新方式。加強宅基地管理，穩慎推進農村宅基地制度改革試點，探索宅基地所有權、資格權、使用權分置有效實現形式。規范開展城鄉建設用地增減掛鉤，完善審批實施程序、節余指標調劑及收益分配機制。 |
2021年2月7日 | 《自然資源部、國家發展改革委、農業農村部關于保障和規范農村一二三產業融合發展用地的通知》（自然資發〔2021〕16號） ? ? | 利用農村本地資源開展農產品初加工、發展休閑觀光旅游而必須的配套設施建設，可在不占用……不突破……不破壞……前提下，在村莊建設邊界外安排少量建設用地，實行比例和面積控制，并依法辦理農用地轉用審批和供地手續。并可根據休閑觀光等產業的業態特點和地方實際探索供地新方式。 探索在農民集體依法妥善處理原有用地相關權利人的利益關系后，將符合規劃的存量集體建設用地，按照農村集體經營性建設用地入市。在符合國土空間規劃前提下，鼓勵對依法登記的宅基地等農村建設用地進行復合利用，發展鄉村民宿、農產品初加工、電子商務等農村產業。 在村莊建設邊界外，具備必要的基礎設施條件、使用規劃預留建設用地指標的農村產業融合發展項目，在不占用……不破壞……前提下，可暫不做規劃調整；市縣要優先安排農村產業融合發展新增建設用地計劃，不足的由省（區、市）統籌解決；辦理用地審批手續時，可不辦理用地預審與選址意見書；除依法應當以招標拍賣掛牌等方式公開出讓的土地外，可將建設用地批準和規劃許可手續合并辦理，核發規劃許可證書，并申請辦理不動產登記。 |
四
《通知》對產業融合發展用地的保障措施
做好農村產業融合發展用地保障，須綜合施策、多管齊下。
《通知》統籌安排農村存量和增量建設用地，主要通過存量挖潛滿足一些業態用地需求，同時保障合理的新增建設用地空間。
（一）盤活利用存量建設用地
第一、通過土地整治實現用地布局優化和用途調整。主要的政策工具是村莊規劃﹢增減掛鉤﹢土地整治。
在充分尊重農民意愿的前提下，根據地方自然資源稟賦、農村產業項目用地需求等，可以選擇若干個鄉鎮、村莊（包括行政村、自然村）為單元，編制全域土地綜合整治規劃或郊野單元規劃，作為國土空間規劃的組成部分，通過城鄉建設用地增減掛鉤等政策，在規劃確定的鄉鎮、村莊之間，實行村村掛鉤、村鎮掛鉤，在更大的尺度上，對農村宅基地、產業用地、公益事業和公共設施用地等的布局和規模進行調整優化。
第二、通過集體經營性建設用地入市促進土地節約集約高效利用。
按照國家統一部署，一是要編制鄉鎮級國土空間規劃和村莊規劃，對存量集體建設用地可規劃為工業、商業等經營性用途。
二是要堅持合法、自愿、有償的原則，探索在農民集體依法妥善處理原有用地相關權利人的利益關系后，由村集體經濟組織收回集體建設用地使用權，依據規劃確定的經營性用途入市使用。
三是根據農村產業項目的特點，既可以實行就地入市（如收回農民的宅基地），也可以通過城鄉建設用地增減掛鉤的方式，對土地整治驗收后騰退的建設用地指標，在保障農民安置、鄉村公共設施和公益事業等用地的前提下，將節余建設用地指標用于異地建設。
第三、通過復合利用拓展土地使用功能。
在符合國土空間規劃確定的用地類型、控制性高度、鄉村風貌、基礎設施等要求的前提下，鼓勵對依法登記的宅基地、鄉鎮企業用地、鄉村公共設施和公益事業用地等農村建設用地，采取多種方式進行復合利用，發展鄉村民宿、農產品初加工、電子商務等農村產業。
（二）新增建設用地
第一、規劃上預留指標。
各地可在村莊規劃中預留不超過5%的建設用地規模，用于農村新產業新業態、農村公共公益設施等。
對具備必要的基礎設施條件，使用規劃預留建設用地指標的農村產業項目，在不占用永久基本農田和生態保護紅線、不破壞歷史風貌和影響自然環境安全的前提下，可暫不做規劃調整。
第二、計劃上優先安排。
各地要充分考慮農業農村發展需求，優先安排農村產業融合發展新增建設用地計劃。
市縣要統籌鄉村建設和新型城鎮化發展，合理配置用地計劃指標，支持農村產業融合發展和合理布局，不足的由省（區、市）統籌解決。
第三、審批上簡化程序。
農村產業融合發展確需使用新增建設用地的，必須依法辦理用地審批手續。
村莊建設邊界內，按批次用地方式辦理農用地轉用審批，不需要辦理用地預審與選址；村莊建設邊界外使用規劃預留建設用地指標的，可不辦理用地預審與選址意見書，直接辦理農用地轉用審批。
除依法應當以招標拍賣掛牌等方式公開出讓的土地外，可將建設用地批準和規劃許可手續合并辦理，核發規劃許可證書。
五
總結
通過梳理歷年農村產業用地政策可以發現，關于新增建設用地規劃指標的保障，中央謹慎表述為“各地可在村莊規劃中預留不超過5%的建設用地規模”。
相較于2015年國務院以及農業農村部“鼓勵利用四荒地發展休閑農業”的苛刻要求，2017年中央一號文件“將年度新增建設用地計劃指標確定一定比例用于支持農村新產業新業態發展”的模糊表述，目前對新增建設用地規劃指標管控有放松趨勢，
中央對農村產業融合發展的支持態度可以肯定，但“不超過5%”的表述畢竟不夠具體，在實操層面未免讓人有所顧慮。
而關于存量土地盤活，中央試圖探索宅基地所有權、資格權、使用權分置有效實現形式，探索在農民集體依法妥善處理原有用地相關權利人的利益關系后，由村集體經濟組織收回集體建設用地使用權，探索休閑觀光等產業供地新方式，而究竟如何“探索”？中央并未給出實質性的指引。
總體上看，中央支持農村產業融合發展，并探索建立用地保障機制，在宏觀政策層面呈利好趨勢，但在土地規劃、新增指標落實、存量用地盤活上依然存在諸多瓶頸，對于農村產業用地的支持力度尚不足以突破土地用途管制。
六
典型案例——五埠村存量地盤活
（一）五埠村基本情況
五埠村位于肥城市孫伯鎮西北約8公里處，村北、東、南三面環山，全村總面積6807畝。五埠村過去為傳統農業村，種植結構單一，以糧食作物為主。全村271戶，800余人，常住500余人。2016年，五埠村宅基地共421處，總面積152畝，處均241平方米，遠超山東省山區村133平方米/處的標準。一戶多宅現象普遍，90戶為一戶兩宅，30戶為一戶三宅，一戶多宅率達44.28% (以公安部門戶籍計)。宅基地閑置176處，閑置率達41.81%。
（二）宅基地盤活模式
針對村內大量閑置宅基地和農房，五埠村將宅基地制度改革和鄉村產業振興結合，依托傳統古村落、紅色基地特色旅游資源，與旅游公司合作，騰退宅基地、租賃農房，發展鄉村民宿、農家樂等一二三融合產業，盤活利用閑置宅基地和農房，形成“公司 + 集體 + 農戶”宅基地盤活模式。
宅基地有償退出。五埠村老村落民房較小，街巷狹窄，基礎設施不完善，已不適于居住。2018年肥城市將其列為棚戶區改造項目，在孫伯鎮駐地建設安置區。鼓勵村民自愿退出宅基地，對騰退房屋貨幣補償，收回宅基地使用權，保留宅基地資格權。退出宅基地和房屋的農戶以成本價購買孫伯鎮駐地的安置房，實現以宅換房，保障居住權。有84戶村民自愿有償退出宅基地、入住安置社區。
宅基地和農房出租。五埠村與旅游公司合作開發五埠嶺伙大門景區。村集體將老村收回的66戶空閑宅基地、房屋和村民未退出的房屋以每間每年200元的租金流轉給旅游公司。旅游公司按照村莊旅游產業規劃，堅持“保護為主、修舊如舊、完善設施”原則，開發鄉村民宿、文化創意、養生度假等產品，收益由公司、集體分成，集體再與農民分成。
農村院落開辦農家樂。旅游公司開辦酒店同時，聯合農戶利用自家院落開辦農家樂，向農家樂推薦游客就餐，收益與農戶分成。農家樂以農戶自有宅基地及院落為載體，以農民為就業主體，以農戶家庭為單位。目前，五埠村就地建設農家樂16家，每家接待能力3桌，拓展了農民就業渠道，增加了農民收入。
